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农村土改又有新动作:国家鼓励农民以土地经营权入股产业发展

来源: 发布时间:2019-11-24 07:54:09

今年实施的新版《农村土地承包法》建立了农村土地承包“三权分立”制度。对此,《农村土地承包经营权流转管理办法》也进行了修订。

9月26日,农业和农村事务部网站显示,农业和农村事务部修订了《农村土地承包经营权流转管理办法》,形成了《农村土地承包经营权流转管理办法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》),征求公众意见。

根据草案,农村土地经营权转让不得改变承包土地所有权及其农业用途的性质,也不得损害农业综合生产能力和农业生态环境。转让期限不得超过合同剩余期限,不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益。承包人可以根据有关法律和国家政策,通过租赁(分包)、入股或其他方式转让土地经营权。国家鼓励各地创新土地经营权流转形式。本办法自2020年1月1日起施行。

农业和农村地区部农村经济研究中心副研究员张灿强告诉第一财经记者,草案中关于土地经营权转让的规定更详细、更明确、更具操作性和针对性。这也是对新版《农村土地承包法》实施“三权分立”理念的有效回应。

回应“三权分立”澄清三方所有权

目前,农村出现了一些新情况。越来越多的农民,尤其是年轻和中年农民,在城市工作。土地承包流转加快,流转面积不断扩大。家庭农场、各类农民专业合作社、农业产业化龙头农村企业等一大批新型商业实体不断涌现,农民规模经营水平不断提高。

针对这种情况,中央政府将过去的“三权分立”制度创新为“三权分立”,更有效地保护了农村集体经济组织和承包农民的合法权益,也更有利于促进现代农业的发展。

所谓“三权”是指土地的所有权、承包权和经营权。相应的主体有:用人单位(农村集体经济组织)、承包单位(集体经济组织成员)和受让方(具有农业经营能力或资质的组织和个人)。

根据草案,承包人承包土地后,可以自己或他人享有农村土地承包经营权。另一方面,农村土地经营权的转让“不得改变承包土地所有权及其农业用途的性质,也不得损害农业综合生产能力和农业生态环境。转让期限不得超过合同剩余期限,也不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益。”

砖头农产品采集与收购网研究主管林国发(Lin Guofa)对第一财经记者表示,土地权利的确认和土地承包制度的法制化、规范化,有利于确保参与项目各方的利益,确保有法可依。新的土地转让合同政策有利于降低承包商的风险,使融资更加容易,并进一步保护农民的利益。未来,中国农业将向公司化、合作社和家庭农场模式发展。

草案明确了三方的所有权,有利于维护各方利益。

例如,承包人有权依法自主决定是否转让土地经营权,包括转让的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻挠承包人依法转让土地使用权;

未经承包人书面委托,任何组织和个人无权以任何方式决定农民土地经营权的转让;

受让方经承包方书面同意并向集体经济组织备案后,可以依法出租(转包)、入股或以其他方式将土地经营权转让给他人。

张灿强认为,受让方依法通过流转取得的土地经营权可以通过金融机构进行再流转或担保,但需要承包商的书面同意并向业主备案。这些规定在有效激活土地经营权的基础上,充分尊重业主和承包商的相关权利。

林国发认为,在过去受让方不能继续经营时,“土地经营权再流转给他人”也可以通过这种方式解决,但没有相关的法律规定。需要承包商的书面同意并向发包方备案,这可以有效解决受让方部分囤积土地的提价和再流通困难,更好地保护承包商的利益,同时帮助受让方合理退出,减少因生产经营困难而流失的情况。

此外,草案第五章还赋予乡(镇)人民政府农村土地承包管理部门流转管理职能。这对于地方政府来说更具可操作性。

例如,县级以上地方人民政府根据当地人均耕地状况、城市化进程和农村劳动力转移规模、农业科技和生产方式的改进以及农业社会化服务水平,确定工商企业等社会资本通过流转获得土地经营权的规模上限。

建立“优先股”降低土地经营权入股风险

在流转方面,国家鼓励各地创新土地经营权流转形式。

征求意见稿第三章第十九条提出,承包人自愿与企业分享承包土地的土地经营权,发展农业产业化,可以通过优先股的方式降低农民风险。

“优先股”在公司法中已有成熟的理论论述。优先股通常有固定的股息收益率。当一家公司破产清算时,优先股股东先于普通股支付,这表明风险相对较小。同时,优先股的权利范围小,没有选举权和被选举权,在公司重大经营中没有投票权,投票权有限,可以减少对生产经营决策的干扰。

张灿强说,任何面向市场的工业化操作都是有风险的,农业也不例外。“优先股”的特点有助于降低农民入股土地经营权企业的风险。

林国发认为,对“优先股”的探索可以保证受让方种植粮食的积极性。因为在农业企业的生产经营中,土地成本占生产成本的很大一部分。承包人自愿分享承包土地的土地经营权,可以有效减轻企业生产经营中的财务压力,特别是对于大田粮食作物的种植,土地成本占全部生产成本的40%以上。

为了进一步规避土地经营权流转中可能出现的风险,征求意见稿建议县级以上地方人民政府建立风险防范体系。例如,对于全村土地经营权转让、500亩以上土地经营权转让等高风险项目,应建立风险保障基金制度。风险保障基金应当根据出让土地的实际面积确定具体金额,总额不得超过一年的地租;合同期满后如无违约行为,应及时将全额风险保护基金返还工商企业。

张灿强表示,草案没有对是否建立风险保证金制度做出统一规定。他认为,对于全村土地经营权转让和500亩以上土地经营权转让等风险较高的项目,建立风险保障体系,就是要考虑全村转让或500亩以上土地经营权转让,这往往涉及到许多农民、大型项目和较高的风险。一旦受让方无法运行,将影响农村地区的社会稳定。这一规定可以防止社会资本转移和为工业管理获取土地经营权给农民带来的潜在风险,从而为农民提供更多的保护。

(责任编辑:李伟)

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